LES APPORTS DE LA LOI DU 6 AOÛT 2019 DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Les apports de la loi du 6 aout 2019 dans la fonction publique territoriale

 

La loi de transformation de la fonction publique n° 2019-828 du 6 août 2019, publiée au journal officiel le 7 aout dernier, apporte des modifications significatives du cadre de gestion des trois versants de la fonction publique.

 

Cette loi, comprenant 95 articles portant sur des thèmes très divers, appelle une présentation synthétique de ses articles clés afin d’appréhender rapidement ses innovations les plus significatives, focalisées sur la fonction publique territoriale.

 

L’article 4 de la loi prévoit la fusion des comités techniques et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) dans une nouvelle instance : le comité social territorial :

 

Un comité social territorial devra être créé dans chaque collectivité ou établissement employant au moins 50 agents[1], ainsi qu’auprès de chaque centre de gestion pour les collectivités et établissements affilés employant moins de 50 agents : il est composé de représentants de la collectivité ou de l’établissement public et de représentants du personnel.

 

Les collectivités et les établissements publics qui y sont rattachés, mais également les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres[2] peuvent créer un comité social territorial commun lorsque l’effectif global concerné est au moins égal à 50 agents.

 

Pour les collectivités employant plus de 200 agents[3], le comité devra prévoir une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et des conditions de travail.

 

Les comités sociaux territoriaux connaissent des questions relatives :

• À l’organisation, au fonctionnement des services et aux évolutions des administrations,
• À l’accessibilité des services et à la qualité des services rendus,
• Aux orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines,
• Aux lignes directrices de gestion en matière de promotion et valorisation des parcours professionnels,
• Aux enjeux et aux politiques d’égalité professionnelle et de lutte contre les discriminations,
• Aux orientations stratégiques en matière de politique indemnitaire, d’action sociale et d’aides à la protection sociale complémentaire,
• À la protection de la santé physique et mentale, à l’hygiène, et à la sécurité des agents dans leur travail, à l’organisation du travail, à l’amélioration des conditions de travail, etc.
• Aux autres questions prévues par un décret en Conseil d’Etat.

 

Par ailleurs, le comité social territorial est réuni par son Président à la suite de tout accident mettant en cause l’hygiène ou la sécurité ou qui aurait pu entraîner des conséquences graves.

 

L’article 5 de la loi prévoit également l’élaboration d’un rapport social unique par les collectivités, rassemblant des éléments et données sur la gestion du personnel, qui doit être transmis au comité social territorial pour avis avant d’être présenté à l’assemblée délibérante.

 

La loi prévoit la création de ces comités sociaux territoriaux lors du prochain renouvellement général des instances, soit en 2022 : l’article 94 de la loi prévoit que, préalablement au renouvellement des instances, les comités techniques et les CHSCT pourront être réunis conjointement pour l’examen des questions communes.

 

 

L’article 10 de la loi prévoit une modification des commissions administratives paritaires (CAP) et des commissions consultatives paritaires :

 

Cet article prévoit la possibilité de créer des CAP communes à plusieurs catégories dans la fonction publique territoriale, en cas d’insuffisance d’effectifs, et supprime la structuration des CAP en groupes hiérarchiques.

 

Par ailleurs, cet article modifie les prérogatives des CAP en limitant l’avis préalable aux décisions relatives : aux refus de titularisation, aux refus de travail à temps partiel, aux licenciements en cas de non-réintégration après disponibilité, aux licenciements pour insuffisance professionnelle, aux révisions de compte-rendu d’entretien professionnel, aux sanctions disciplinaires, et aux refus de démission[4].

 

En revanche, l’avis préalable de la CAP est supprimé pour les décisions en matière d’avancement et de promotion, en cas de mutation, et en cas de transferts d’agents entre collectivités :

• Les comités sociaux territoriaux formuleront un avis sur les lignes directrices de gestion prévues par l’article 30 de la loi[5]
• Les agents pourront choisir un représentant désigné par l’organisation syndicale représentative de leur choix afin de les assister dans l’exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles défavorables prises en matière d’avancement, de promotion, et de mutation,
• Les agents pourront également se voir communiquer des éléments relatifs à leur situation individuelle au regard de la réglementation en vigueur et des lignes directrices de gestion.

 

La plupart des dispositions prévues par cet article entreront en vigueur lors du renouvellement général des instances (sauf pour la suppression de l’avis de la CAP en cas de mutation interne qui entrera en vigueur dès le 1^er janvier 2020).

 

Il convient de préciser que l’article 12 de la loi met en place une Commission Consultative Paritaire unique par collectivité ou établissement public compétente à l’égard de l’ensemble des agents contractuels, sans distinction de catégorie.

 

L’article 13 de la loi précise, en outre, qu’en cas de fusion de collectivités ou d’établissements publics, il sera procédé à de nouvelles élections des représentants du personnel aux instances consultatives du personnel[6], au plus tard dans un délai d’un an à compter de la création de la nouvelle entité sauf si des élections générales sont organisées dans ce délai.

Les articles 15 à 22 de la loi prévoient un élargissement significatif des possibilités de recrutement de contractuels :

 

L’article 15 précise, en préambule, qu’un décret en Conseil d’Etat à venir définira la procédure de recrutement, qui pourra être adaptée selon le niveau hiérarchique, la nature des fonctions, la taille de la collectivité territoriale ou de l’établissement public, et la durée du contrat de l’agent.

 

L’article 16 ouvre la possibilité de recruter des contractuels sur les emplois de direction suivants[7] : Directeur Général des Services, Directeur Général Adjoint des services, Directeur Général des Services Techniques, et Directeur Général des établissements publics dont les caractéristiques et l’importance le justifient.

 

L’article 17 instaure le « contrat de projet » dont l’objet est de mener à bien un projet ou une opération identifiée[8] :

• Le contrat peut avoir une durée comprise entre 12 mois et 6 ans (il peut être renouvelé dans la limite d’une durée totale de 6 ans),
• Le contrat prend fin avec la réalisation de l’objet pour lequel il a été conclu, après un délai de prévenance qui sera fixé par décret en Conseil d’Etat,
• Le contrat peut également prendre fin lorsque le projet ou l’opération pour lequel il a été conclu ne peut pas se réaliser (les modalités de mise en œuvre d’une indemnité de rupture anticipée du contrat seront prévues par décret en Conseil d’Etat).

 

Les articles 18 et 21 autorisent un recours élargi aux contractuels : Il sera possible de recruter par contrat des agents de catégories B et C.

 

L’article 18 précise les conditions de recrutement de contractuels sur les emplois permanents à temps non complet selon l’importance de la collectivité ou de l’établissement public.

 

L’article 21 prévoit dans quels cas des emplois permanents pourront être occupés de manière permanente par des agents contractuels :

• Librement pour tous les emplois des communes nouvelles issues de la fusion de communes de moins de 1000 habitants pour une période de 3 ans qui peut être prolongée jusqu’au renouvellement de leur conseil municipal,
• Pour les autres collectivités territoriales ou établissements publics, pour tous les emplois à temps non complet lorsque la quotité de temps de travail est inférieure à 50 %,
• Les Centres de Gestion peuvent mettre des agents à disposition des collectivités et des établissements publics afin d’assurer des missions temporaires, de pourvoir la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu ou de les affecter à des missions permanentes à temps complet ou non complet
• Ces contrats seront d’une durée maximale de trois ans, renouvelables dans la limite d’une durée maximale de 6 ans[9].

 

L’article 22 ouvre la possibilité de recruter un agent contractuel en remplacement d’un agent en congé, en congé pour invalidité temporaire imputable au service, en détachement ou disponibilité de courte durée, en détachement pour l’accomplissement d’un stage ou d’une période de scolarité préalable à la titularisation.

 

La plupart des dispositions prévues aux articles 15 à 22 entreront en vigueur à compter du lendemain de la publication du décret prévu à l’article 15 pour définir la procédure de recrutement des contractuels.

 

Par ailleurs, l’article 23 prévoit l’instauration d’une indemnité de fin de contrat pour les contrats d’une durée inférieure ou égale à un an et lorsque la rémunération brute globale prévue dans ces contrats est inférieure à un plafond fixé par décret.

 

Enfin, il sera noté que l’article 24 de la loi supprime l’obligation faite aux employeurs publics territoriaux de nommer en tant que fonctionnaires stagiaires leurs agents contractuels admis à un concours de la fonction publique territoriale : cette nomination devient une simple faculté.

 

 

Les articles 27 à 29 de la loi apportent quelques précisions relatives à l’appréciation de la valeur professionnelle :

 

L’article 27 de la loi modifie dans la loi du 26 janvier 1984 le terme « Evaluation » par les mots « Appréciation de la valeur professionnelle ».

 

Cet article donne la possibilité à l’autorité territoriale de formuler des observations sur le compte rendu d’évaluation professionnelle, et oblige cette dernière à informer les agents de leurs droits au titre du Compte Personnel de Formation.

 

Ces dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2021 et sont donc applicables aux entretiens professionnels conduits au titre de l’année 2020.

 

Les articles 28 et 29 prévoient la possibilité pour l’autorité territoriale de prendre en compte les résultats collectifs du service pour fixer la rémunération des agents contractuels et les régimes indemnitaires.

 

 

Les articles 31 et 32 de la loi apportent quelques modifications en matière de discipline :

 

L’article 31 octroie la possibilité pour les témoins de se faire assister dans le cadre des procédures disciplinaires et rétablit la parité des représentants des employeurs et des représentants du personnel en conseil de discipline (et lorsque la Commission Consultative Paritaire siège en conseil de discipline).

 

Ce même article prévoit les modifications suivantes en matière de sanction :

• Ajout d’une sanction « radiation du tableau d’avancement » dans le 2^e groupe qui est seulement cumulative avec une autre sanction du 2^e ou 3^e groupe,
• La sanction d’abaissement d’échelon ne pourra intervenir qu’à l’échelon immédiatement inférieur et la sanction de rétrogradation de grade ne pourra intervenir qu’au grade immédiatement inférieur,
• Il est introduit la possibilité de demander l’effacement d’une sanction du 2^e ou 3^e groupe après 10 ans sans nouvelle sanction,
• Le sursis accompagnant une sanction est désormais révoqué en cas d’intervention d’une nouvelle sanction du 2^e ou 3^e groupe ou d’une exclusion temporaire de fonctions dans les 5 ans suivant le prononcé de la sanction avec sursis.

 

L’article 32 prévoit la suppression des conseils de discipline de recours.

 

On trouve ensuite les articles 34 à 39 relatifs à la déontologie des fonctionnaires dont on retiendra principalement l’article 37 qui impose aux collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants de publier chaque année, sur leur site Internet, la somme des dix rémunérations les plus élevées des agents relevant de leur périmètre, en précisant également le nombre de femmes et d’hommes figurant parmi ces dix rémunérations les plus élevées.

 

 

La loi prévoit également un certain nombre de nouveautés en matière de congés et de temps de travail :

 

L’article 40 de la loi instaure un congé de proche aidant, non rémunéré, d’une durée de trois mois renouvelables et dans la limite d’un an sur l’ensemble de la carrière lorsqu’un proche de l’agent présente un handicap ou une perte d’autonomie d’une particulière gravité : il peut être fractionné ou pris sous la forme d’un temps partiel[10].

 

L’article 45 octroie aux fonctionnaires, selon les conditions d’un décret à venir, le bénéfice d’autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains événements familiaux : ces absences n’entrent pas en compte dans le calcul des congés annuels.

 

L’article 46 prévoit un droit à un aménagement horaire pour allaitement, d’une heure maximum par jour, sous réserve des nécessités de service, pendant une année à compter du jour de la naissance.

 

L’article 47 impose l’harmonisation de la durée du travail dans la fonction publique territoriale en supprimant les régimes dérogatoires dans un délai d’un an à compter du renouvellement général des conseils collectivités territoriales, de leurs groupements, et des établissements publics qui y sont rattachés[11].

 

L’article 49 donne la possibilité à l’employeur public d’accorder, à la demande de l’agent, une période ponctuelle de télétravail.

 

L’article 74 prévoit un régime de disponibilité pour suivre un conjoint ou un partenaire pacsé distinct de la mise en disponibilité pour raison familiale : le fonctionnaire bénéficie du régime de réintégration que la loi prévoit pour les fonctionnaires détachés ou mis en disponibilité d’office si cette disponibilité n’excède pas 3 ans.

 

 

L’article 56 vient modifier l’exercice du droit de grève :

 

L’exercice du droit de grève peut être encadré : l’autorité territoriale et les organisations syndicales peuvent engager des négociations en vue de la signature d’un accord visant à assurer la continuité de certains services publics[12] :

• L’accord détermine les fonctions et le nombre d’agents indispensables ainsi que les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation des services, l’organisation du travail est adaptée et les agents présents au sein du service sont affectés,
• À défaut de conclusion d’accord dans un délai de 12 mois après le début des négociations, les services, les fonctions et le nombre d’agents indispensables afin de garantir la continuité du service public sont déterminés par délibération de l’organe délibérant.

 

Dans le cas où un préavis de grève a été déposé, l’Autorité territoriale peut exiger que tout agent dont l’absence est de nature à affecter directement l’un des services concernés lui indique son intention d’y participer au plus tard 48 heures avant.

 

L’autorité territoriale peut en outre imposer que tout agent dont l’absence est de nature à affecter directement l’un de ces services commence sa cessation de travail à sa prise de service.

 

L’autorité territoriale peut également exiger que tout agent ayant déclaré son intention de participer à la grève et qui y renonce ou qui décide de reprendre son service lui indique ce changement au plus tard 24 heures avant l’heure prévue de sa prise de service.

 

Le non-respect répété de ces contraintes imposées par l’Autorité territoriale peut faire l’objet d’une sanction disciplinaire.

 

 

L’article 72 crée un dispositif de rupture conventionnelle pour les agents publics :

 

Cet article instaure la rupture conventionnelle pour les agents contractuels en CDI et, à titre expérimental, pour les fonctionnaires à compter du 1er janvier 2020 jusqu’au 31 décembre 2025.

 

Il s’agit d’une convention signée par l’employeur public et l’agent public qui donne lieu au versement d’une indemnité dont le montant sera encadré par décret[13] : la rupture entraine la cessation définitive des fonctions, la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaire.

 

L’agent public ayant bénéficié d’une rupture conventionnelle bénéficie de l’Assurance chômage.

 

Ce dispositif ne s’applique pas aux fonctionnaires stagiaires, aux fonctionnaires détachés en qualité d’agents contractuels et aux fonctionnaires remplissant les conditions pour obtenir la liquidation d’une pension de retraite au taux plein.

 

Les modalités d’application de la rupture conventionnelle, notamment pour les agents recrutés par contrat à durée indéterminée de droit public seront précisées par décret.

 

 

L’article 76 instaure un dispositif de détachement d’office des fonctionnaires en cas d’externalisation du service :

 

Cet article donne la possibilité aux personnes morales de droit public de détacher les fonctionnaires qu’elle emploie lorsqu’une de ses activités est transférée à une personne morale de droit privé ou à une personne morale de droit public gérant un service public industriel et commercial : les modalités de mise œuvre de ce dispositif seront prévues par décret.

 

Ce détachement est opéré selon un contrat de travail à durée indéterminée conclu entre le fonctionnaire et l’organisme d’accueil[14] : la rémunération doit être au moins égale à la rémunération antérieurement versée par l’employeur public.

 

Le fonctionnaire peut demander à ce qu’il soit mis fin à son détachement pour occuper un emploi au sein d’une Administration ou solliciter sa radiation et bénéficier d’une indemnité.

 

Lorsque le contrat liant la personne morale de droit public à l’organisme d’accueil prend fin, le fonctionnaire opte, soit pour sa radiation des cadres et le versement d’une indemnité s’il souhaite poursuivre son contrat de travail au sein de l’organisme d’accueil, soit pour sa réintégration de plein droit dans son corps ou son cadre d’emploi d’origine.

 

Lorsque le fonctionnaire détaché et bénéficiaire d’un contrat de travail à durée indéterminée est licencié par l’organisme d’accueil, il est réintégré de plein droit dans son administration, son établissement public ou sa collectivité d’origine.

 

 

L’article 78 modifie le régime de gestion des fonctionnaires momentanément privés d’emploi :

 

Cet article renforce le mécanisme de dégressivité de la rémunération des fonctionnaires momentanément privés d’emploi et permet leur licenciement ou leur mise en retraite, s’ils remplissent les conditions pour obtenir une pension de retraite au taux plein, au terme de la période de prise en charge financière.

 

Par ailleurs, cet article fixe les actions d’orientation, de formation et d’évaluation que le fonctionnaire est tenu de suivre.

 

Enfin, cet article permet le reclassement du fonctionnaire dans l’une des deux autres fonctions publiques.

 

 

Les articles 80 à 93 de la loi prévoient diverses dispositions relatives à l’égalité professionnelle et à la lutte contre les discriminations :

 

Parmi ces articles, il convient de retenir la mise en place de plans d’action pluriannuels et d’un dispositif de recueil de signalements des violences et agissements sexistes.

 

Par ailleurs, les articles 82 et 83 imposent des nominations d’au moins 40% de personnes de chaque sexe :

• Dans les emplois de direction des communes et des EPCI de plus de 40 000 habitants et du CNFPT, à l’exclusion des renouvellements dans un même emploi ou des nominations dans un même type d’emploi et des collectivités et établissements publics disposant de moins de trois emplois fonctionnels de direction[15],
• Pour les jurys et instances de sélection constitués pour le recrutement, l’avancement ou la promotion interne des fonctionnaires[16], sauf statuts particuliers dérogatoires.

 

En outre, la loi prévoit divers dispositifs destinés à améliorer la situation des agents en situation de grossesse et en congé parental ainsi que celle des agents en situation de handicap.

 

 

Il convient de préciser que cette loi prévoit également de nombreux ajouts divers relatifs à la formation, l’apprentissage, et la mobilité entre les trois versants de la fonction publique et entre les secteurs public et privé.

 

Cette loi prévoit également une refonte de l’organisation et des prérogatives du Centre national de la fonction publique territoriale et des centres de gestion.

 

En outre, divers articles habilitent le gouvernement à prendre des mesures par ordonnance relatives aux congés, à la formation, au déroulement de carrière et à la mobilité des agents publics.

 

On retiendra enfin les dispositions de l’article 55 de la loi qui autorise le Gouvernement à procéder par voie d’ordonnance, dans un délai de 24 mois, à l’adoption de la partie législative du Code général de la fonction publique dont le projet, imaginé dans les années 1990 et plusieurs fois reporté, permettrait de rassembler dans un ouvrage unifié les nombreux textes épars des trois versants de la fonction publique.

[1] Ainsi que dans les services ou groupes de services dont la nature ou l’importance le justifient.

[2] Ainsi que les établissements publics qui y sont rattachés.

[3]  En-deçà de ce seuil la formation spécialisée est facultative, sauf pour les Services départementaux d’incendie et de secours.

[4] La CAP examine également les décisions individuelles déterminées par un décret en Conseil d’Etat à venir.

[5]  Lignes directrices fixées par l’autorité territoriale dont l’objet est de fixer la stratégie de pilotage des ressources humaines et notamment les critères à l’aune desquels seront prises les décisions individuelles en matière d’avancement et de promotion.

[6] Comités sociaux territoriaux, commissions administratives paritaires et commissions consultatives paritaires.

[7] La procédure de recrutement prévue à l’article 15 ne sera pas applicable à ces emplois de direction lesquels n’ouvriront pas droit à titularisation ou à un contrat à durée indéterminée.

[8] Ces contrats de projet n’ouvriront pas droit à titularisation ou à un contrat à durée indéterminée.

[9] Au-delà, ces contrats ne peuvent être reconduits que pour une durée indéterminée, et par décision expresse.

[10] Une ordonnance à venir viendra fixer les conditions de mise en œuvre de ce congé de proche aidant.

[11] Et dans un délai d’un an à compter du renouvellement de l’assemblée délibérante ou du conseil. d’administration pour les autres établissements publics.

[12] Collecte et traitement des déchets des ménages, transport public de personnes, accueil des enfants de moins de trois ans, aide aux personnes âgées, etc.

[13] Cette indemnité devra être remboursée si le fonctionnaire est recruté en tant qu’agent public, dans les six années suivant la rupture, au sein de la collectivité territoriale avec qui il a convenu de la rupture ou d’un établissement public rattaché à cette collectivité.

[14] En cas de nouvelle externalisation auprès d’une autre entité, le fonctionnaire est détaché auprès du nouvel organisme d’accueil.

[15] Le non-respect du pourcentage entraine une contribution égale au nombre de bénéficiaires manquants au regard de l’obligation, multiplié par un montant unitaire.

[16] Dans le cas de jurys ou d’instances de sélection composés de trois personnes, il est procédé à la nomination d’au moins une personne de chaque sexe.